澳大利亞的配電業(yè)務及其經濟性監(jiān)管

澳大利亞以州為主的輸電網絡，輔之以跨州境的聯絡線，形成了一個完整相連通的從昆士蘭到新南威爾士、首都特區(qū)、維多利亞、南澳和塔斯馬尼亞的國家電力網絡系統(tǒng)，南北跨度達五千公里，號稱是世界上最長的交流電力系統(tǒng)。各州設有自己的輸電網公司。州政府按州內電網結構劃分供電營業(yè)區(qū)，每個供電營業(yè)區(qū)設一個配電網公司，由州政府監(jiān)管機構頒發(fā)配電網特許經營許可。澳大利亞電力法規(guī)對電網產權所有制沒有明確規(guī)定，電網產權是多元化的。電網產權為州政府所有、社會資本及海外資本所有、以及混合所有并存。電網的商業(yè)模式以輸、配、售分離經營為主流。雖然監(jiān)管輸電和配電的規(guī)制框架是相似的，但是能源監(jiān)管會對這兩者是分別監(jiān)管的，其監(jiān)管辦法也不盡相同。對輸電網監(jiān)管主要是設定電網企業(yè)在管制期間內的最高收入上限，而對于配電的監(jiān)管范圍則更寬，會對配電企業(yè)在一定時期內的收入或者服務價格都設置上限。另外，州政府的監(jiān)管機構對配電網服務價格仍然有話語權，這一點在保護居民與小型商業(yè)用戶的權益方面表現的尤為突出。

澳大利亞配電網經濟性監(jiān)管制度的核心是對配電網企業(yè)在監(jiān)管周期的支出與收益進行測算，做出關于其收入或者價格上限的決定。除此之外，配電網監(jiān)管還包括對電網投資的審定、電網支出的激勵措施、配電服務績效考核及鼓勵消費者參與電網監(jiān)管等方面。受篇幅所限，本文只簡要地介紹澳大利亞對配電網的監(jiān)管的幾個主要方面。

配電業(yè)務的監(jiān)管制度和監(jiān)管機構

澳大利亞作為一個成熟的市場經濟國家，具有健全的法律法規(guī)體系、完整的市場監(jiān)管制度，這一點對已經完全實現市場化的電力行業(yè)也不例外。在能源電力市場的體制下，政府機構制定體現其能源電力與環(huán)境的政策的法律用以導引行業(yè)發(fā)展，而監(jiān)管機構的職能則是根據法律及市場發(fā)展的要求制定并不斷地完善市場規(guī)則，監(jiān)督市場參與主體遵守執(zhí)行相關法律法規(guī)。

在澳大利亞電力市場化早期，州政府監(jiān)管機構沿襲了監(jiān)管各州轄區(qū)配電網的職責。然而《國家電力法令 1996》2012年的修正案開啟了澳大利亞為完善輸配電網監(jiān)管所開展的重大改革，其第六章規(guī)定隨著不同州的監(jiān)管周期結束，配電網監(jiān)管職能逐步地向聯邦政府的澳大利亞能源監(jiān)管會(AER)移交過渡，實行國家層面的統(tǒng)一監(jiān)管。能源監(jiān)管會的法定職能是采取可持續(xù)和公開透明的監(jiān)管措施來鼓勵電網企業(yè)進行有效的投資、有效控制其運行成本的合理性、為消費者提供優(yōu)質、可靠穩(wěn)定的服務。澳大利亞能源市場委員會(AEMC)2012年底完成頒布的《國家電力規(guī)則》做了相應的修訂，極大地充實了電網監(jiān)管的章節(jié)，進一步完善了電網經濟性監(jiān)管規(guī)則與辦法。2014年4月，能源監(jiān)管會在廣泛地征求所利益相關方的意見基礎上公布了新的監(jiān)管辦法。新頒布辦法雖然沿用了很多州監(jiān)管機構的原有監(jiān)管辦法，但極其明確地強調了監(jiān)管重點的轉變，加大了對電網企業(yè)開支的監(jiān)管力度，形成以監(jiān)管收入為主，監(jiān)管價格為輔的監(jiān)管模式。新辦法還引入支出與績效激勵機制，強調利益相關方要參與監(jiān)管過程，并為其提供提出反饋意見的機會。自此，能源監(jiān)管會開始全權負責覆蓋澳大利亞整個東南部的國家電力市場范圍的輸配電網經濟性監(jiān)管。

澳大利亞電網經濟性監(jiān)管的周期是五年、各州配電網監(jiān)管周期不同步, 但對同一州內配電企業(yè)的監(jiān)管是同時開展的。每輪監(jiān)管工作大約在各州當前監(jiān)管周期結束的兩年半之前開始啟動的。監(jiān)管工作分監(jiān)管“框架和方法”、 監(jiān)管周期配電企業(yè)支出測算、配電價格核準三個方面。在“框架和方法”階段，能源監(jiān)管會決定配電服務分類、解釋相應的監(jiān)管手段與方法、初步開展征詢監(jiān)管方法意見、開始協(xié)助配電網企業(yè)的收入申報準備工作。這個階段工作持續(xù)一年左右，能源監(jiān)管會約在新監(jiān)管期開始的一年半前發(fā)布“框架和方法”文件。

配電服務的分類

配電網公司為電力用戶提供的服務分為管制配電服務、協(xié)議配電服務、以及非管制配電服務。能源監(jiān)管會決定的配電網服務的分類歸屬在一個監(jiān)管周期內維持不變。

澳大利亞配電監(jiān)管的服務分類

能源監(jiān)管會對標準管制服務的監(jiān)管辦法是以CPI – X 方式決定的收入上限。這里的CPI代表經濟形勢變化造成配電企業(yè)經營成本的變化，而X則代表配電企業(yè)經營效率的提高導致其經營成本的降低，反之亦然。能源監(jiān)管會為其他管制服務(分直接繳費服務和詢價收費服務)設置服務項目的價格上限。協(xié)議配電服務的費用由配電企業(yè)與用戶談判決定，在雙方達不成共識的情況時能源監(jiān)管會可做調解人。能源監(jiān)管會對非管制配電服務不實行監(jiān)管，而對非配電服務的監(jiān)管是監(jiān)督保證其與受管制的配電業(yè)務分離經營。

收入監(jiān)管

配電企業(yè)編制并約在新監(jiān)管期開始前一年半提交“監(jiān)管收入建議”，提供企業(yè)經營信息，包括年度所需收入、過網電價、電網運行及配電服務等。年度收入測算包括有效資產、資本金收益率、可抵稅額、監(jiān)管折舊、資本金支出、運維費支出、稅費。“監(jiān)管收入建議”也需要對供電質量、資本金支出、運維費支出、需求側響應的激勵機制等進行說明。

能源監(jiān)管會組織征詢利益相關方對配電企業(yè)對“監(jiān)管收入建議”的反饋意見，結合代表消費者利益的質詢專家組的意見對申請報告進行嚴格評估，其重點在于決定運營與資本總支出測算是否合理地反映安全可靠供電的有效成本。在此基礎上，能源監(jiān)管會初步決定電網企業(yè)準許收入(回收合理有效成本和適當盈利的收入)，發(fā)布監(jiān)管決定報告(初稿)。電網企業(yè)針對配網監(jiān)管的初步決定提交收入建議的修訂版，能源監(jiān)管會再次征求反饋意見。能源監(jiān)管會必須至少在新監(jiān)管期開始的兩個月前公布關于配電企業(yè)準許收入的監(jiān)管最終決定。

運維支出的監(jiān)管

運維支出在很大程度是以年度為周期重復發(fā)生的，具有一定的可預測性。能源監(jiān)管會使用“基數-階躍-趨勢”方法評估配電網企業(yè)的運維支出建議。

能源監(jiān)管會以配電網企業(yè)在監(jiān)管期內某年度(該年稱為“基準年”)的實際運營支出為起點來預測其未來監(jiān)管周期的運營支出需求。能源監(jiān)管會要判斷是否能夠用過去一時期配電網企業(yè)的開支做為一個適當的起點。能監(jiān)會管將配電網基準年度的經營效率與投入-產出“標桿效率”進行比較，決定運維支出基數。如果企業(yè)經營效率高于“標桿效率”，將直接使用基準年度的實際運維支出作為運維支出基數。如果企業(yè)經營效率低于“標桿效率”，能源監(jiān)管會則把實際運維支出調減到與“標桿效率”相對應的水平，得到下調的運維支出基數，同時引入第三方對配電企業(yè)運維業(yè)務進行詳盡調研以確保效率調整措施反映企業(yè)實際運營情況。

能源監(jiān)管會也會對相對基準年的顯著的、結構性變化，如配電服務分類的改變、技術標準修訂等階躍變化進行修正。在此基礎上，能源監(jiān)管會使用配網規(guī)模、職工薪酬、原料價格、生產力等指標的增長率對配電網企業(yè)運維支出的增長進行逐年預測。

資本支出的監(jiān)管

配電網企業(yè)的資本支出有用電需求增加與滿足可靠服務標準驅動的增容升級資本支出、老舊設備更換資本支出、非電網資本支出。能源監(jiān)管會需要審核的是監(jiān)管周期內配電網企業(yè)年度資本支出預測中分攤到標準管制服務的資本支出。審核配電企業(yè)資本支出預測所考慮的因素有資本支出對標、上期資本支出、用電戶的意見、價格指數、對外承包合同項目評估報告、是否存在可以作為備用項目、是否存在更有效的非電網解決方案(如需求側響應)。能源監(jiān)管會在審核企業(yè)資本支出時還要兼顧運維支出測算、電力需求預測、激勵機制的績效指標。需要強調的是，能源監(jiān)管會對資本支出進行監(jiān)管的重點在評價于資本支出的整體水平是否是有效率的，而不是審批配電企業(yè)的投資項目。

能源監(jiān)管會使用多種手段，基于配電企業(yè)申報信息、第三方分析、能監(jiān)會自行估算進行綜合對比來評價配電網企業(yè)的資本支出。如果配電企業(yè)測算的資本總支出與能源監(jiān)管會自行估算結果差別較大，那么能源監(jiān)管會將使用能源監(jiān)管會的結果替換配電企業(yè)的測算。如果監(jiān)管周期內發(fā)生的資本支出超支，經能源監(jiān)管會事后監(jiān)審認可的話，配電企業(yè)只承擔30%的支出，用戶分攤其余的70%超支。否則的話，配電企業(yè)承擔100%的超支。

在澳大利亞，配電網企業(yè)決定電網投資，制定電網的五年規(guī)劃，編制年度規(guī)劃報告。能源監(jiān)管會對大規(guī)模的配電網投資項目實行配電網投資監(jiān)管檢驗。配電網規(guī)劃方案中項目成本最高的可行方案估計成本多于500萬澳元的投資必須通過投資監(jiān)管檢驗。配電網企業(yè)在檢驗過程中首先要發(fā)布報告闡明所建議投資的必要性、概述可行的電網方案及非電網方案來公開征詢意見。然后，再發(fā)布項目評估報告初稿，其中包含所有可接受方案的成本-效益分析、建議的首選方案詳盡細節(jié)。在對有關各方就初期項目評估報告所提意見做出答復后，配電網企業(yè)發(fā)布最終項目評估報告，決定投資項目是否通過監(jiān)管檢驗。

激勵機制

澳大利亞對配電網實行的是激勵監(jiān)管，能源監(jiān)管會事先設置收入或價格上限，配電網企業(yè)能夠獲得確定的收入。激勵機制促使企業(yè)提高效率降低運營成本、保留部分節(jié)省的支出、增加收益。電力用戶通過下個監(jiān)管周期的過網電價下降來分享配電網企業(yè)的實際成本降低。目前，能源監(jiān)管會設立了四種不同的配電網企業(yè)激勵機制。

1.運維支出激勵機制。“效率收益共享機制”(EBSS)對高效率實施獎勵，促使配電企業(yè)不斷地提高效率、降低電網企業(yè)在基準年度加大運維支出的動機。實施“效率收益共享機制” 將允許電網企業(yè)保留節(jié)省的支出，從而激勵企業(yè)更加合理有效地運營電網。把監(jiān)管的成本測算方法和“效率收益共享機制”結合起來的執(zhí)行結果是把運營支出的節(jié)省在電網企業(yè)和用戶之間按照3:7的比例分配。電力用戶將在接下來監(jiān)管周期受益于更低的運營支出測算，享受更低的價格。實行“效率收益共享機制”符合電力消費者的長期利益。需要強調的是能源監(jiān)管會針對配電企業(yè)的運維支出效率情況決定是否對其實施“效率收益共享機制”。

2.資本支出激勵機制。“資本支出共享機制”(CESS)允許配電網在監(jiān)管周期內持留節(jié)省的資本支出至本輪監(jiān)管周期結束。在下一輪監(jiān)管周期配電網用電戶獲得70%的節(jié)支。能源監(jiān)管會基于節(jié)省后的實際資本支出測算新監(jiān)管期間的資本支出，更新電網的有效資產基數，下一輪監(jiān)管周期的有效資產也隨之減少。

3.供電可靠性激勵機制。“服務標準績效獎勵機制”(STPIS)鼓勵配電網企業(yè)為改善供電服務可靠性而增加投入，考核導致供電服務可靠性下降的企業(yè)，特別是那些由于減少支出而導致的可靠性下降的配電企業(yè)。配電網服務標準的考核指標為平均非計劃中斷時長、平均非計劃中斷次數、電話詢問等待時間。

4.需求側管理激勵機制。“需求側管理激勵機制”(DMIS)鼓勵配電網企業(yè)探求更高效率的非電網解決方案，資助峰值負荷的需求側管理項目，補償由于電力需求及資本支出減少而造成的收入損失。

配電價格監(jiān)管

澳大利亞能源監(jiān)管機構考慮到收入監(jiān)管本身缺少對電網企業(yè)提供更多服務、提高服務質量、合理分攤成本、分類定價的激勵。因而，澳大利亞實際上是在以監(jiān)管電網企業(yè)收入為主的基礎上，輔之價格的監(jiān)管手段。

每個監(jiān)管周期開始前，配電企業(yè)向能源監(jiān)管會提交符合《國家電力規(guī)則》定價原則的配電價格制定方案。配電企業(yè)制定配電價格必須符合《國家電力規(guī)則》和相關的監(jiān)管辦法要求。澳大利亞能源市場委員會于2014年11月頒發(fā)的新規(guī)則設定了新的配電定價目的及定價指導方針，要求配網企業(yè)制定更能反映配電服務成本的配電價格、考慮新的配電價格對用戶造成的影響、積極與利益相關方對話溝通。配電定價必須反映配電服務成本的原則能夠促使日益動態(tài)化配電系統(tǒng)更好地為用戶提供服務，它可以發(fā)揮如下幾個方面的作用：

促使用戶在用電高峰時間合理有效地使用電力

消除交叉補貼，平等地對待用戶

保證電網建設的合理性

有效地鼓勵創(chuàng)新，促進新技術、新服務的發(fā)展 (如儲能、需求側管理等方面)

新規(guī)則旨在配電價格能夠更好地反映成本，因而為電網投資與用戶用電提供更有效的價格信號。配電價格制定要使用經監(jiān)管機構批準的用戶分類原則與具體做法劃分配電電價類別、明確配電價格組成、計算價格所用變量，其中包括供電服務時間、電量、最高負荷或容量等。配電價格制定方案要預測監(jiān)管周期內每年的各類配電價格水平及走勢。

配網公司要在每個監(jiān)管年開始前至少兩個月上報 “年度定價報告”，其編制要符合《國家電力規(guī)則》第六章第18條的規(guī)定，以及監(jiān)管機構在收入審核決定中指定的附加要求，其主要內容包括：

配電網絡費用、代收的上一級輸電網費用及其它費用

分類價格與分類標準

與上一年度比較，新配電價格對用戶造成的影響

對能源監(jiān)管會審批的配電定價方法與配電價格方案的說明

用戶及利益相關方的參與過程安排

定價報告或其修訂版經由能源監(jiān)管會核準方能生效執(zhí)行。

對我國配電業(yè)務監(jiān)管的借鑒意義

澳大利亞的電網監(jiān)管制度經過二十年的不斷發(fā)展日臻成熟，已形成相當完整的體系，其主要的特點是健全的法律法規(guī)、專責的監(jiān)管機構、公開規(guī)范的程序、系統(tǒng)的方法手段、翔實的數據、眾多的專業(yè)團隊及消費者參與。國內輸配電價監(jiān)管工作剛剛起步，監(jiān)管體系的健全與監(jiān)管能力的建設都需要一個過程。澳大利亞電網監(jiān)管的符合電力用戶長期利益的理念，公開透明、規(guī)范一致的監(jiān)管程序、激勵式監(jiān)管機制及要求電網企業(yè)與用戶的充分溝通等原則都非常值得借鑒的。

澳大利亞電網監(jiān)管制度的很多做法極大地保證了電網監(jiān)管的公開透明。例如，配電企業(yè)的收入測算、定價方案以及配電價格申報文件與模型都在能源監(jiān)管會的網頁上公布，供利益相關方查詢。監(jiān)管制度對電網企業(yè)在收入與價格監(jiān)管過程中與用戶、售電公司、政府部門、監(jiān)管機構、第三方及消費者團體等利益相關方的溝通、征求意見方面都有著嚴格的要求和極其規(guī)范的程序。電網企業(yè)要專門制定其消費者參與的工作方案，并上報能源監(jiān)管會批準。國內在制定提高監(jiān)管工作公開透明度的措施時可以參考澳大利亞在這方面的做法。

對配網企業(yè)與利益相關方充分溝通的要求也體現在配網規(guī)劃投建工作方面，配網規(guī)劃年報的編制與發(fā)表、非電網解決方案及需求側參與等措施都極大地促進了配網的有效投資。澳大利亞的配電網監(jiān)管制度特別重視配電網規(guī)劃投資的可預見性、公開透明、促進需求側參與，強調非電網解決方案，實行多種措施保證所有利益相關方對配網規(guī)劃與投資的話語權。這種“開放式”的監(jiān)管配網規(guī)劃投資的辦法有效地提高了配網投建的經濟效益，非常值得國內在完善配電網規(guī)劃監(jiān)管辦法過程中參考借鑒。

后記

本文試圖在有限的篇幅內概要地介紹澳大利亞配電網經濟性監(jiān)管制度，旨在幫助讀者對澳大利亞配電網監(jiān)管有個初步了解。因此，我們在內容選擇上無法追求其詳盡性。在另一方面，我們沒有太多討論電網運營的技術方面細節(jié)，以突出澳大利亞的電網監(jiān)管理念，公開透明、規(guī)范一致的監(jiān)管程序、激勵式監(jiān)管機制及要求電網企業(yè)與用戶的充分溝通等監(jiān)管辦法。作者歡迎希望對澳大利亞配電網監(jiān)管規(guī)則和價格機制有更多了解的讀者來同作者做進一步交流討論。

(本文是根據作者為中國價格協(xié)會能源和供水價格專業(yè)委員會舉辦的增量配電業(yè)務培訓班授課的內容整理而成。先見能源專家沈賢義對本文提出了修改意見，作者對他表示感謝。)